Les polémiques sur la suppression de l’ENA, annoncée par Emmanuel Macron, ont été nombreuses ces dernières semaines. Pour certains, la création de l’école en 1945 visait à mettre un terme aux pratiques de cooptation des hauts fonctionnaires et demeure, ce faisant, pleinement légitime pour assurer leur formation et maintenir vivace les idéaux de la méritocratie républicaine. Pour d’autres en revanche, elle concentre tous les stigmates d’une technocratie rigide et coupée du monde. Le XVIIIe siècle constitue justement une période de transition révélatrice de nouvelles conceptions de la haute fonction publique, en particulier dans le monde germanique, où de nouveaux savoirs et de nouvelles pratiques témoignent des mutations dans l’art de gouverner et d’administrer.

Des officiers aux fonctionnaires

Au XVIIIe siècle, il n’existe pas encore à proprement parler de recrutement de fonctionnaires dans le royaume de France, et l’exercice des fonctions publiques est indissociable de leur titulaire. Selon la définition qu’en donne le juriste Charles Loyseau en 1610, les offices sont une « dignité avec fonction publique ». Ces charges personnelles détenues par les individus sont vénales depuis le XVe siècle et deviennent héréditaires et patrimoniales depuis l’édit de la Paulette en 1604, moyennant un droit annuel.

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Or, en se transmettant, les offices permettent de constituer de grandes dynasties familiales au service de l’État monarchique (les Pontchartrain, les Colbert etc.). Cette indissociabilité de l’office et de son possesseur complexifie l’apparition d’une bureaucratie agissant au service de l’intérêt général. L’appareil d’État était de surcroît composé d’un nombre important de commis, révocables à tout moment, mais dont le rôle s’avérait crucial, à l’instar de la Marine où les premiers commis appartenaient sans conteste à l’élite administrative. Cependant, les officiers et commis de la monarchie n’exécutent des tâches administratives, à l’image de la collecte de l’impôt, qu’au nom du roi, tenant de fait leur emploi de lui seul. Il convient donc de déplacer géographiquement notre regard pour observer les premières formes embryonnaires de bureaucratisation de l’État.

À l’époque moderne, seules l’Allemagne et l’Autriche ont mis en place un véritable « fonctionnariat » d’État, codifié et encadré par un ensemble de textes législatifs. Les fonctionnaires sont non seulement hiérarchisés, mais surtout recrutés selon un degré de qualification qu’incarnent tangiblement les diplômes d’État, délivrés par les universités prussiennes et autrichiennes, et sanctionnant une formation à ce que l’on appelle alors les sciences camérales, articulant l’économie, la police (au sens d’administration) et les finances publiques. Le caméralisme constitue une science administrative complètement autonome par rapport aux autres champs du savoir. Ainsi, des chaires de « Camerialia, Œconomica und Polizeisachen » (caméralisme, économie et administration policière) indépendantes des formations en droit public sont fondées dans les universités de philosophie, et permettent de former les futurs cadres administratifs des États absolutistes. La première apparaît dans les universités de Francfort-sur-l’Oder et de Halle à l’instigation de Frédéric Guillaume Ier. Ces enseignements gagnent ensuite les universités de Leipzig, Iéna, Göttingen puis, en Autriche, les universités de Vienne, de Prague ou d’Innsbruck. En effet, les règles de droit en vigueur dans les États germaniques ne reposent plus seulement sur la loyauté à l’égard de la Couronne, mais sur un ensemble impersonnel de principes de droit public qu’il convient de théoriser et de faire appliquer. Les caméralistes, qu’ils soient hauts fonctionnaires, professeurs ou rédacteurs de règlements administratifs, deviennent dès lors de véritables spécialistes de ces savoirs et savoir-faire, et leurs compétences multiples témoignent des mutations en cours dans les conceptions de l’exercice du gouvernement. Johann Heinrich von Justi (1717-1771) théorise avec acuité cette articulation nouvelle entre administration et bonheur des sujets dans ses Éléments généraux, et invite les princes à stimuler l’éducation par les universités et les écoles publiques.

Gouverner et administrer les populations

Les sciences camérales ne constituent pas simplement des savoirs spéculatifs sur la bonne police à adopter. Elles sont au contraire absolument indissociables des nouvelles technologies du pouvoir et de l’administration des populations. Dès le milieu du XVIIIe siècle, de nombreux États européens commencent à collecter des données précises sur les ressources territoriales, d’autant plus qu’il s’agit souvent d’homogénéiser des territoires relativement disparates. On se met non seulement à calculer des superficies chiffrées ainsi que le nombre d’habitants pour obtenir la densité, mais aussi à les représenter sur des cartes. La statistique, les recensements et la cartographie deviennent alors les nouveaux outils administratifs au service d’une domination politique. Ces savoirs et ces techniques sont massivement utilisés par les administrateurs territoriaux que sont les caméralistes afin de faire concorder la prospérité collective, la rationalisation des pratiques de police, la dépersonnalisation progressive du pouvoir et, enfin, la professionnalisation du personnel administratif.

En dépit du fait que la Prusse récupère la Silésie et s’impose comme un acteur majeur de la géopolitique européenne après la guerre de Sept Ans (1756-1763), les destructions humaines et matérielles imposent de disposer de données plus précises sur la physionomie de l’État, sa population ainsi que ses ressources. Dans le même ordre d’idées, le recensement impulsé en Bavière dans les années 1770 visait à remédier aux ravages de la famine en collectant un impressionnant volume de données sur les cultures céréalières et les besoins alimentaires des sujets. Il s’agissait en somme de mieux connaître pour mieux gouverner. Si la France n’a pas connu l’essor de telles sciences camérales, les échanges et les transferts culturels avec les pays germaniques sont aussi nombreux que féconds : on essaie par exemple d’imposer l’arpentage de Cassini des deux côtés du Rhin avant même la fin du conflit, tandis que la numérotation des maisons s’impose afin de faciliter les recensements.

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Malgré l’intense circulation de ces idées et de ces savoir-faire, l’administration du royaume de France continue d’être confiée à un personnel profondément dépendant du monarque, et les charges demeurent arrimées à la sphère des privilèges. C’est la Révolution française qui consacre l’éclatement de la vénalité des offices et marque véritablement un pas vers la création de la haute fonction publique, tous les citoyens étant « également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents ». Bien que le personnel administratif continue d’être puisé dans le vivier des officiers de l’Ancien Régime, dont les compétences et l’expérience s’avèrent des plus utiles, le service de l’État se conçoit de plus en plus à l’aune de la logique du concours, garant de l’impartialité du recrutement. Si l’ENA est une création emblématique de l’après-guerre, elle s’inscrit dans la longue généalogie d’une tradition méritocratique dont l’École normale supérieure et l’École polytechnique, œuvres de la Convention nationale, constituent les premiers jalons.

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Ce détour par le XVIIIe siècle permet de mettre en lumière le poids de l’histoire dans les cultures politiques et administratives : une majeure partie des hauts fonctionnaires allemands actuels est passée par les bancs de l’université, signe de l’héritage influent du caméralisme, tandis que la formation des élites administratives françaises est encore largement conçue sur le modèle révolutionnaire des grandes écoles, dont la légitimité répondait à la nécessité de rompre avec les modalités de recrutement des officiers de l’Ancien Régime. Mais sommes-nous réellement sortis de la Noblesse d’État qu’analysait le sociologue Pierre Bourdieu, au regard de la socialisation endogène de la haute fonction publique et des phénomènes latents de reproduction sociale ?

Jan Synowiecki

Aller plus loin :

Vida Azimi, « Les premiers commis de la marine au XVIIIe siècle », Revue historique de droit français et étranger, vol. 81, n° 4, 2003, p. 503-525.

Pierre Bourdieu, La Noblesse d’État. Grandes écoles et esprit de corps, Paris, Les éditions de Minuit, 1989.

Françoise Dreyfus, L’invention de la bureaucratie. Servir l’État en France, en Grande-Bretagne et aux États-Unis (XVIIIe-XXe siècle), Paris, La Découverte, 2000.

Jean-Michel Eymeri, « La machine élitaire. Un regard européen sur le “modèle” français de fabrication des hauts fonctionnaires », in Hervé Joly, Formation des élites en France et en Allemagne, Cergy-Pontoise, IFAEE, 2005, p. 101-128.

Pascale Laborier, « La “bonne police”. Sciences camérales et pouvoir absolutiste dans les États allemands », Politix. Revue des sciences sociales du politique, n° 48, 1999, p. 7-35.

Pascale Laborier, Frédéric Audren, Paolo Napoli et Jakob Vogel (dir.). Les sciences camérales. Activités pratiques et histoire des dispositifs publics, Paris, Presses universitaires de France, 2011.

Lars Behrisch, Christian Fieseler, Florence Rougerie, « Les cartes chiffrées : l’argument de la superficie à la fin de l’Ancien Régime en Allemagne », Genèses, vol. 3, n° 68, 2007, p. 4-24.

 

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